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水危機(jī)下的水務(wù)變革

文．吳阿侖

　　持續(xù)多年的旱情使水資源危機(jī)格外突出，中國(guó)水資源管理體制改革已經(jīng)時(shí)不我待

乾渴的土地

中國(guó)北方旱情嚴(yán)重，幾個(gè)月來(lái)，某村幾百口人都是從坑中一點(diǎn)一點(diǎn)淘水吃。

　　8月7日，按農(nóng)歷的節(jié)氣是立秋。在北方，早、晚的空氣中已增添了些許涼意，但大半個(gè)中國(guó)還在被已經(jīng)持續(xù)了半年的乾旱燒灼著。

　　據(jù)記者掌握的資料，今年以來(lái)全國(guó)21個(gè)省、區(qū)、市出現(xiàn)旱情，364座縣級(jí)以上城市缺水，涉及2198萬(wàn)人口。其中，煙臺(tái)、威海、天津、大連、鄭州、唐山等城市缺水到了十分嚴(yán)重的地步。在中國(guó)氣象局國(guó)家氣候中心提供的一份歷年區(qū)域氣候乾旱指數(shù)變化圖上可以明顯看出，遼寧、河北、山東、山西、河南五省的區(qū)域乾旱指數(shù)已低于-2.0，屬于極旱。

　　據(jù)專家介紹，今年達(dá)到峰值的這場(chǎng)旱災(zāi)其實(shí)早在1990年就已發(fā)端，至今已持續(xù)了十年多，只是在今年大旱的背景下，水資源危機(jī)才顯得格外突出。在河北張家口，一些村莊里的村民每天24小時(shí)的主要工作就是排隊(duì)汲水；山東威海市區(qū)在面臨斷水危機(jī)的情況下，被迫決定只在每天早上4點(diǎn)到8點(diǎn)、下午5點(diǎn)到晚上9點(diǎn)供水，其它時(shí)間停水，而水費(fèi)的累進(jìn)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更是高得驚人：每人每月用水量在1噸以內(nèi)每噸1.70元，超過(guò)1噸便是每噸40元。在天津，號(hào)稱全市的「最后一盆水」的于橋水庫(kù)歷史上蓄水量最多曾超過(guò)15億立方米，而今年六七月間已降至只有1億立方米。「這點(diǎn)水只夠天津用一個(gè)月。」市水利部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹道。目前天津已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行定點(diǎn)、定量供水等管制手段。

　　一位水利專家指出，中國(guó)水資源總量雖位居世界第6位，但人均擁有的水資源量?jī)H力世界人均水平的四分之一。另?yè)?jù)資料，人均水資源占有量達(dá)到2000立方米，被聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)認(rèn)為是「可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)」，而中國(guó)在此「標(biāo)準(zhǔn)」之下的省、自治區(qū)、直轄市竟有18個(gè)。

　　除了資源性缺水危機(jī)，另一種性質(zhì)的缺水－－因污染造成的水質(zhì)性缺水也日益嚴(yán)重地影響到人們的生活。1992年，長(zhǎng)江水利委員會(huì)水資源保護(hù)局對(duì)長(zhǎng)江流域進(jìn)行過(guò)一次調(diào)查，其中上海、南京、武漢、重慶、攀枝花等21個(gè)城市被調(diào)查的790公里江段中，已形成約560公里的近岸污染帶。長(zhǎng)江沿岸一些本來(lái)水源豐富的地區(qū)越來(lái)越受到水質(zhì)性缺水困擾，被迫舍近求遠(yuǎn)，花費(fèi)巨資尋找第二水源地，或者大量開(kāi)采地下水。武漢、南通等地多次出現(xiàn)水廠因水質(zhì)污染而被迫停止供水的事件�！腹烙�(jì)現(xiàn)在的近岸污染帶要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1992年的調(diào)查結(jié)果�！归L(zhǎng)江水委水資源保護(hù)局的一位負(fù)責(zé)人說(shuō)。

　　「除了洪災(zāi)、旱災(zāi)，最可怕的就是污災(zāi)。」水務(wù)專家、法國(guó)蘇伊士里昂水務(wù)集團(tuán)高級(jí)顧問(wèn)高中在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)說(shuō)：「在眾多有關(guān)水的問(wèn)題中，水污染是破壞水體最嚴(yán)重而且最難根治的�！挂豁�(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)約有三分之一以上的工業(yè)廢水和十分之九以上的生活污水未經(jīng)處理就排入河湖，成為水資源的第一大污染源。

水資源統(tǒng)一管理呼之欲出

　　一位水務(wù)專家對(duì)記者指出，類似2001年這樣的周期性乾旱期通常不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)扭轉(zhuǎn)。對(duì)待水危機(jī)，除了「有旱抗旱」的傳統(tǒng)解決途徑，還必須著眼水危機(jī)產(chǎn)生的根源：停止濫伐森林以保持水上、減少技術(shù)落后企業(yè)對(duì)水資源的過(guò)度消耗、理順缺乏調(diào)節(jié)作用的價(jià)格體系、節(jié)約生產(chǎn)生活用水等等。這些因素最終均指向一點(diǎn)，就是要改變不合理的水資源管理體制。

　　談起中國(guó)水資源管理方面的積弊，眾多業(yè)內(nèi)人士都使用了同一個(gè)比喻－－「九龍管水」。也就是說(shuō)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條塊分割的管理體制下，水利部門(mén)是水的行政管理機(jī)構(gòu)，主要對(duì)江河湖庫(kù)等水源地和農(nóng)村水利、防汛抗旱負(fù)責(zé)。用水規(guī)劃則由規(guī)劃局或城市規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)，城市供水、排水和城市地下水由城市建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，城市以外地下水由地礦局主管，城市排污由環(huán)境保護(hù)部門(mén)把關(guān)。一些城市還設(shè)有公用局、市政管委會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)，參與城市供、排水等環(huán)節(jié)的管理。所謂「九」，乃形容管水者之眾。如北京、天津等一些城市是「五龍」，有些地方則真是多達(dá)「九龍」，乃至「十龍」。

連年干旱，農(nóng)民種地憂心忡忡。

　　在這種格局下，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回收利用。各個(gè)環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，不僅影響到一個(gè)城市的正常用水和水生態(tài)環(huán)境，而且導(dǎo)致同一城市「一邊缺水一邊浪費(fèi)水」、同一流域「上游用水拼命，下游無(wú)水要命」的荒誕情形。記者還了解到這樣的例子：城市向河道排污實(shí)際上是由水利部門(mén)與環(huán)保部門(mén)兩家主管，其中水利部門(mén)負(fù)責(zé)控制河道納污總量，而環(huán)保部門(mén)則控制所排污水的總量。這樣的后果不言自明：河道的枯水期和豐水期總在變化，一定質(zhì)的污水在豐水期不會(huì)污染河道，而到了枯水期則會(huì)很?chē)?yán)重，「治理污染」最后往往成了墻上的口號(hào)。

　　弊端甚多的管理體制也經(jīng)常讓「節(jié)約用水」成為一句空話。近年，黃河流域年年出現(xiàn)斷流，下游如山東等人口和工業(yè)高度密集的省份用水越發(fā)困難，其中一個(gè)原因就是上游一些省份對(duì)黃河水的過(guò)度攔截使用。1999年初，水利部開(kāi)始著手診治黃河斷流，主要措施是對(duì)沿岸城市實(shí)行強(qiáng)制性的分水定額，在河內(nèi)保留生態(tài)用水，禁止流域內(nèi)各地隨意截取。終于，黃河從2000年至今保持了未斷流的紀(jì)錄。

　　在接受《財(cái)經(jīng)》雜志采訪時(shí)，水利部水資源司司長(zhǎng)吳季松把加強(qiáng)流域統(tǒng)一管理看作是實(shí)行水資源統(tǒng)一管理的重要一步。過(guò)去雖然國(guó)內(nèi)七大流域都有相應(yīng)的主管機(jī)構(gòu)－－流域委員會(huì)，但由于「這些機(jī)構(gòu)法律地位沒(méi)有，行政地位不強(qiáng)」，沒(méi)能有效地發(fā)揮調(diào)配流域水資源的作用。吳透露，現(xiàn)在對(duì)流域機(jī)構(gòu)的改革正在進(jìn)行中，一是加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位，二是加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)管理的能力，三是加大對(duì)流域機(jī)構(gòu)的投入。

　　與這項(xiàng)改革相配合的是《水法》的修改。水利部配合國(guó)務(wù)院法制局對(duì)1988年頒布的《水法》的修改工作已頗有時(shí)日，今年，修改草案將提交全國(guó)人大常委會(huì)�！端�法》一旦完成修改，得到加強(qiáng)的將不僅是流域機(jī)構(gòu)的法律地位，水利部作為水資源統(tǒng)一管理領(lǐng)導(dǎo)者的法律地位也將得以明確。

水務(wù)局浮出水面

　　作為水資源統(tǒng)一管理的一部分，城市用水勢(shì)必實(shí)行統(tǒng)一管理。深圳被認(rèn)為是中國(guó)城市水務(wù)改革的先行者。

　　早在1991年，當(dāng)時(shí)「四龍管水」的深圳鬧起了嚴(yán)重的水荒，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)12億元。1993年，兩次暴雨釀成水災(zāi)，又損失了14億元。條塊分割、互相牽制的「多龍管水」體制在這兩次水事件中表現(xiàn)出的無(wú)能與低效，令深圳市政府決心借鑒香港水務(wù)局的管理模式。1993年7月，深圳市正式成立了水務(wù)局，統(tǒng)一管理全市的水源開(kāi)發(fā)。防洪排澇、水土保持和城市供水。改革的成果是，被現(xiàn)實(shí)逼著走上這條路的深圳水資源管理從此步人了規(guī)范的軌道。

　　吳季松在1999年末做過(guò)一篇題為《為什么要以水務(wù)局管理城市水資源》的報(bào)告，主張以水務(wù)局的管理模式來(lái)代替「九龍管水」的舊體制，從水源地到城市供水、排水、污水處理及回用實(shí)行「一條龍」管理。另外，城市周?chē)�農(nóng)村的水利也應(yīng)納入其統(tǒng)一管理框架中。報(bào)告認(rèn)為，這是協(xié)調(diào)緊缺的水資源、提高其利用效率的有效途徑。

　　此報(bào)告整理成文后經(jīng)水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)批示推薦，在水利行業(yè)產(chǎn)生較大影響。至目前為止，全國(guó)各地實(shí)行水務(wù)局管理模式的縣、市級(jí)以上城市有570多個(gè)，占全國(guó)縣市總數(shù)的1/4左右；其中地級(jí)市以上的城市有25個(gè)，省級(jí)和副省級(jí)城市則出現(xiàn)了上海和深圳。深圳、黑龍江、□西、呼和浩特等地推行水務(wù)局體制后被認(rèn)為取得了很好的成效。去年5月，在水利部直接指導(dǎo)下成立的上海市水務(wù)局，據(jù)稱是迄今為止國(guó)內(nèi)向水資源統(tǒng)一管理體制方向邁進(jìn)得最為徹底的一家（參見(jiàn)輔文《上�！杆�變」》）。

　　記者獲知，今年上半年，國(guó)務(wù)院委托中央編制委員會(huì)牽頭，聯(lián)合水利部、建設(shè)部等部門(mén)對(duì)全國(guó)水資源管理狀況進(jìn)行了一次調(diào)研。國(guó)務(wù)院一位領(lǐng)導(dǎo)看到調(diào)研報(bào)告后所做的批示是：中央不要干預(yù)地方的水務(wù)局，讓地方自行實(shí)踐。

用水價(jià)擰緊龍頭

　　對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，水的價(jià)格是個(gè)重要環(huán)節(jié)。

　　去年10月，水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)在一次報(bào)告中提出了「水權(quán)」這個(gè)概念，認(rèn)為水作為一種稀缺資源，其使用權(quán)是有價(jià)的，不同地方可以通過(guò)定價(jià)原則來(lái)配置水資源，這有助于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中使緊缺的水資源得到合理配置。

　　而現(xiàn)行水價(jià)管理則有不合理的一面，一位不愿透露姓名的水利專家認(rèn)為，它在考慮企業(yè)利潤(rùn)的同時(shí)，忽略了水資源的費(fèi)用。水價(jià)在很大程度上不能按水資源管理、保護(hù)和供水的全部成本來(lái)確定。記者從水利部獲悉，水資源費(fèi)與自來(lái)水廠制水的成本體現(xiàn)在水價(jià)中，應(yīng)是1比9甚至2比8，而現(xiàn)在的實(shí)際水價(jià)中幾乎不包含水資源費(fèi)－－即使有的話，也只是每立方米零點(diǎn)幾分錢(qián)，還往往收不上來(lái)。結(jié)果便是對(duì)水源地的管理和保護(hù)缺少運(yùn)營(yíng)資金。
有鑒于此，水價(jià)改革作為統(tǒng)一管理中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為水利部意圖干預(yù)的事情。據(jù)悉，水利部正在為制定《水務(wù)局管理?xiàng)l例》而加緊調(diào)研。據(jù)水利部透露，在此《條例》中，提高水價(jià)所得利潤(rùn)被規(guī)定流向四個(gè)方面：一是增加水資源費(fèi)；二是自來(lái)水公司在保證「優(yōu)質(zhì)」供水基礎(chǔ)上的合理利潤(rùn)；三是節(jié)水的技術(shù)改造和推廣；四是污水處理廠運(yùn)行費(fèi)用。

　　在水利部看來(lái)，水價(jià)不僅體現(xiàn)了稀缺資源的價(jià)值，而且還是一種調(diào)節(jié)杠桿，可以促使水循環(huán)里的各個(gè)主體積極行動(dòng)起來(lái)，使水的用戶產(chǎn)生一種發(fā)自內(nèi)心的節(jié)水動(dòng)力�！竷H僅從水費(fèi)這個(gè)環(huán)節(jié)上就可看出，不進(jìn)行統(tǒng)一管理是不行的�！箙羌舅烧f(shuō)。

由誰(shuí)進(jìn)行「統(tǒng)一管理」

河北省懷來(lái)縣的山村坡地干旱異常。

　　據(jù)記者了解，水資源統(tǒng)一管理已經(jīng)成為眾多水務(wù)專家的共識(shí)，但對(duì)實(shí)行怎樣的統(tǒng)一管理卻存有爭(zhēng)論。換句話說(shuō)，各個(gè)城市的水務(wù)局與中央的哪一個(gè)部門(mén)對(duì)口，是業(yè)內(nèi)人士頗為關(guān)注的問(wèn)題。水利部一位不愿透露姓名的官員認(rèn)為，一些部門(mén)爭(zhēng)的并不是整個(gè)水資源的管理權(quán)，而是「老想管住中間的某一段」。在他看來(lái)，水資源是一個(gè)完整的循環(huán)圈：所謂「供水」，從廣義上講包括水源、從水源地向城市輸水、城市供水三十環(huán)節(jié)。其中，水源地的管理和保護(hù)、向城市水廠輸水環(huán)節(jié)是水利部門(mén)在管，而城市污水最后還是排放到歸水利部門(mén)管轄的河道�！高@就說(shuō)明水循環(huán)的主要環(huán)節(jié)是水利部管的�！�

　　建設(shè)部城市水資源中心主任邵益生接受采訪時(shí)則表示，目前所進(jìn)行的水資源統(tǒng)一管理體制改革，有一種「強(qiáng)化部門(mén)行政職能」的傾向。邵認(rèn)為，這種現(xiàn)象不一定有利于水資源的管理�！钢袊�(guó)這么大，水的問(wèn)題又非常復(fù)雜，它不是某一個(gè)政府部門(mén)可以管得過(guò)來(lái)的�！�

　　邵特別強(qiáng)調(diào)，水資源管理不宜提倡「從源頭管到龍頭」的方式�！附y(tǒng)一管理統(tǒng)什么？是要統(tǒng)一政策法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行一體化管理，而不是要搞某一個(gè)政府部門(mén)的一家管理」；「統(tǒng)一管理搞成一家管理，很容易出現(xiàn)政企不分的情況，造成改革的倒退。」在邵益生看來(lái)，國(guó)內(nèi)眾多城市成立的水務(wù)局中，有不少不過(guò)是原來(lái)的水利局改了名稱，并非是真正的統(tǒng)一管理體制�！敢恍┑胤缴踔潦巧霞�(jí)行政主管部門(mén)用錢(qián)的力量推動(dòng)著完成了改革�！�

　　這種擔(dān)憂并非沒(méi)有緣由。記者在采訪中了解到，某市水利局即將上馬的一項(xiàng)水環(huán)境治理工程等待上一級(jí)部門(mén)的撥款，上級(jí)便將「必須完成水務(wù)局體制改革」作為撥款的前提條件，否則工程款項(xiàng)就拿不到手。

　　邵益生理解中的合理的水資源統(tǒng)一管理體制，概括起來(lái)是「小中央，大地方」的利益協(xié)商機(jī)制�！钢醒霙](méi)有必要用一個(gè)龐大的行政主管機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)。」中央級(jí)主管機(jī)構(gòu)只須負(fù)責(zé)法律、政策的制定，進(jìn)行一些總體規(guī)劃并實(shí)施監(jiān)督權(quán)。管理的重心在流域和城市這兩級(jí)。「現(xiàn)在的流域機(jī)構(gòu)只是政府部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，事實(shí)證明它無(wú)法管好一個(gè)龐大的流域。」他說(shuō)，流域應(yīng)該建立董事會(huì)性質(zhì)的管理委員會(huì)，流域機(jī)構(gòu)主要起協(xié)調(diào)作用，其中有很多專家，很多技術(shù)人員，決策權(quán)在董事會(huì)。

　　水務(wù)專家、法國(guó)蘇伊士里昂水務(wù)集團(tuán)高級(jí)顧問(wèn)高中也持與邵益生類似的觀點(diǎn)。他在接受采訪時(shí)說(shuō)，流域委員會(huì)應(yīng)是一個(gè)由流域周?chē)�各個(gè)城市的市長(zhǎng)、專家、一些大的受益方和受損方－－比如工業(yè)、農(nóng)業(yè)方面的用水大戶和污染大戶－－共同組成的協(xié)商機(jī)構(gòu)，對(duì)水資源的保護(hù)和分配等問(wèn)題通過(guò)協(xié)商解決。委員會(huì)直接對(duì)中央主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，在委員會(huì)下還有常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常管理。據(jù)介紹，法國(guó)、以色列等國(guó)家采取這種制度就取得了很好的效果。

　　高中還認(rèn)為，中央一級(jí)也應(yīng)該成立直接由國(guó)家總理或副總理牽頭的水務(wù)委員會(huì)，作為全國(guó)性的水資源協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，或者乾脆成立水務(wù)部，作為中央級(jí)「一龍管水」的行政主管機(jī)構(gòu)�！杆�利部的局限是，它是以管理水源地和水利工程為主，不一定熟悉城市水務(wù)，權(quán)威性也不夠高，可能出現(xiàn)地方‘大員’不服管的情況�！�
基層的實(shí)踐在進(jìn)行，理論上的探討也在繼續(xù)。中國(guó)的水資源管理體制改革還處于摸索階段，但解決水資源危機(jī)的急迫性已經(jīng)令人無(wú)法坐視。

　　摘自《財(cái)經(jīng)》2001.8

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